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世博会不仅是世界各国的经济盛会、科技盛会、文化盛会，也充满着法治精神和法治要求。成功举办上海世博会，需要从整体上提高市民的法律素质。
一、关于市民法律素质的现状调查与评价
不久前，上海市依法治市领导小组（现为市政治文明委员会）办公室组织协调有关专家学者，通过随机抽样调查方式，对浦东新区、静安区和普陀区各3个不同发展水平的街道15岁以上和80岁以下、不同文化程度、不同职业、不同经济状况的本市市民共5000人进行了问卷调查，共发放调查问卷5000份，回收问卷4891份，其中有效问卷4636份，有效回收率为92.7％。其中对上海目前的法律环境和立法现状调查的主要结果显示如下：
1．市民的法律知识水平状况
（1）有关"获取法律知识的主要途径"的调查分析。调查结果显示：广播、电视、报纸等新闻媒体是广大市民获取法律知识的主要途径，但是从普法学习中获取法律知识的市民只有两成左右。在普法学习机会的享有上，非党员和一般员工比中共党员和领导要低近10个百分点。数据表明,今后的普法活动应多向普通市民提供学习机会。
（2）有关"法律知识的掌握"调查分析。调查结果显示：大部分市民具有一定的法律知识，但与市民生活密切相关的法律知识则比较缺乏，超过七成的市民不懂得法律诉讼的程序，近半数具有大专或本科学历的市民不清楚地方政府、地方党委与地方人大的关系。可见以往的普法内容有待于适当调整。
（3）关于"自己所了解的法律知识是否能满足工作生活需要"的调查分析。调查结果显示：在回答"自己所了解的法律知识是否能满足工作生活需要"问题时，近三成的市民表示自己掌握的法律知识无法满足工作生活的需要，有过打官司和劳动纠纷法律经历的市民尤其认为自己的法律知识欠缺。值得关注的是，失（待）业市民则表示自己拥有的法律知识"基本能满足"或者"完全能满足"工作生活需要的比例比所有市民的平均值少7个百分点。可见今后普法和法律援助的重点应该向社会弱势群体倾斜。
（4）关于"学习法律的态度"调查分析。调查结果显示：有八成以上的市民"非常愿意"或者"愿意"学习法律知识，15.9％的市民认为学不学法"无所谓"，只有1.2％的市民明确表示"不愿意"或者"非常不愿意"学习法律。调查结果还显示，在被访者中，42.3％的市民表示民法是自己最想学习的法律知识，26.2％的市民最想学习劳动法，14.4％的市民最想学习宪法。可见今后应根据市民学法的不同对象和实际需要，对普法的内容作出相应的调整和规定。
2．市民的法律意识状况
（1）关于对"法律本质的认识"的调查分析。调查结果显示：绝大多数市民都认为法律是公民权利的最有力保障，近八成的市民认为"法律的主要价值"是管理国家，绝大多数市民"非常同意"或者"同意""法律面前人人平等"的观点。但是市民的不同文化程度、经济收入和年龄，对是否相信司法公正和是否愿意参加听证会有显著影响。被访者文化程度越低，不信任司法公正的比例就越高，13％的初中及以下的市民认同"打官司就是打关系"；31-50岁年龄段的被访者不信任司法公正的比例要高出其他年龄段的被访者。如在表示"钱大于法"的看法时，31-50岁年龄段的人占12％，小于30岁或大于50岁的同为8.4％。月收入在3000元以上的市民中，有超过77％的人愿意参加听证会；1000-2999元之间的市民比例是71.7％；1000元以下的市民中只有63.7％的人表示愿意参加。从就业状况分析，对法律的信仰态度依次为学生、离退休人员、下岗失（待）业者。越是处于社会低层，越是对"民告官"能否胜诉、"法大于权"的说理持怀疑态度。年龄越大，受"人治"影响越深。可见，今后确定普法宣传对象，应注意根据不同文化程度、不同经济收入、不同年龄等因素，因人而异地采取针对性法制宣传和法律援助。
（2）关于"守法意识"状况的调查分析。调查结果显示：在回答"对乱穿马路和横跨栏杆现象的看法"时，72.2％的市民认为乱穿马路和横跨栏杆的行为违反了有关法规；14％的市民认为这种行为系交通设施或交通规章设置不合理所致；3.5％的市民甚至认为"只要没有造成不良后果，就可以乱穿马路、横跨栏杆。"可见大多数市民具有很强的守法意识，但是他们的守法动机主要还是停留在消极守法层面，极少数市民甚至缺乏有关法规意识，今后的普法宣传主要应从改变市民的消极守法为积极守法入手，着力从社会正义和立法精神高度提高市民的守法意识。另据上海法制办统计，上海每年发生的各类行政处罚案件有1200万至1500万件，相当于每个常住居民一年平均遭遇一次行政处罚。市民在公共行为方面存在大量不尽人意的缺陷，如"打电话少女"雕塑被盗、交通违章、有损环境卫生等。大量没有被追究法律责任的违法行为在上海仍随处可见，如乱穿马路、乱扔垃圾、随地吐痰等，这与世博会向世界展示上海人精神风貌的要求显然存在较大差距。上海世博会的成功举办，有赖于公民守法素质的提升。
（3）关于"对诉讼的态度"调查分析。调查结果显示：大部分市民已经摆脱对诉讼的负面看法，但是"厌讼"的传统观念仍存留在相当部分的市民头脑之中，缺乏自觉运用法律武器维护自己权益的意识。在回�"打官司与犯罪联系，善良的人应该远离它"的说法时，67.8％和11.7％的被访者表示"不同意"或"非常不同意"；但认同者也占有11.7％。此外，调查结果还显示，年龄越大、文化程度和经济收入越低，对打官司的负面看法的人就越多，就越容易将打官司和犯罪联系起来，并且更多地是想到依赖政府维护自己的权益。年龄越轻、文化程度越高，则"厌讼"观念越弱，越对"和为贵，尽量不要打官司"持否定态度，并且更多的是想到通过诉讼途径维护自己的权益。可见，今后普及诉讼法律知识的重点应该更多地向大年龄、低收入、低文化的社会群体倾斜。
二、提高市民法律素质的对策性思考
总结过去普法的经验与不足，结合营造迎接世博会良好法治环境的实际需要，今后在提高市民法律素质方面，可以采取如下几种主要做法：
1．提高市民法律素质内涵的基本要求。提高市民的法律素质，其基本要求主要是提高"法律知识"、"法律意识"（含"对法律权威的认同"和"学法意识"等）、"法律行为"（含"守法行为"、"用法行为"和"护法行为"）等具体法律素质。上海师范大学法政学院孙育玮教授提出，市民法律素质应包涵法律认知、法律情感、法律理念、法律遵守、法律运用、法律评价、法律维护、法律秩序、法律关注、法律期待和法律参与。这些要素既包含了自普法以来一直强调的公民学法、知法、守法、用法、护法的基本要求，又增添了法律情感、法律理念、法律评价、法律关注、法律期待、法律参与等更高层面的要求；既有围绕自身权益的必备要素，又有围绕公共法律生活方面的素质要求。上述要素从全方位角度和在一定程度上扩展并提升了人们对提高市民法律素质的认识，是对现代市民法律素质内涵与时俱进的诠释和具体要求，对开展普法教育颇具操作性和参考价值。
2．实现普法教育的"五个并重"
（1）普及法律知识与提高公民法律意识及法律素质并重。以往的普法比较偏重追求宣传声势、偏重知识传授，不重视法律意识和法律素质的培养，流于形式主义、缺乏针对性，很难收到预期效果。今后必须将普及法律知识与提高公民的法律意识和法律素质并重，提高公民普通法律意识与提高公民宪法宪政意识并重；培育公民私权意识与提高公民公权意识并重；强调发挥调解传统和实体法优势与提高公民现代诉讼与非诉讼程序法律意识并重；增强公民权利意识与提高公民责任义务意识并重；普及法律知识与提高公民法律意识和综合法律素质并重等。
（2）政府普法行政行为与社会自愿学法行为并重。今后应注意将政府普法行政行为与社会自愿学法行为结合起来，政府主要是处于指导、协调普法活动，提供普法教育的专门帮助等。应从社会治理角度出发，通过政府专门机构，重视和发挥社区、有关社会团体的重要作用，通过他们将法制教育渗透于社会基层和千家万户。引导和鼓励公民根据普法的基本要求，从实际工作、学习和生活需要出发，自愿学法，提倡学以致用，使普法始终保持不竭的内在学习动力。
（3）学习基本法律常识与学习专业法律知识并重。首先应将学习基本法律常识纳入国民教育体系之中，将其作为全民族法律文化素质得以尽快提高和实施法制教育的最为基础性、长效性的措施保证；其次是充分运用职业准入、职业培训
机制等正规化、制度化的强力手段，将其作为保证提高从业人员法律素质和法律意识的重要措施。
（4）群众普法与干部普法并重。普通市民法律素质的提高十分重要，否则将不可避免产生法不责众的问题。但在通过普法提高市民法律素质的同时，还应高度重视干部法律素质的提高。从一定意义上说，干部法律素质的提高更为重要，干部特别是领导干部，拥有一定的职权和管辖一定的工作范围，其领导、监督、检查下属干部的职务行为，对群众的影响比较大，往往会与某种法治实践相联系，会对法治环境的营造发生作用。何况干部本身也是公民，也同样应该自觉接受普法教育。
（5）普法教育与法学教育并重。普法教育的形式多种多样，实践证明，除了常规普法教育手段外，法学教育的独特作用越来越明显。目前上海的法学教育已从以培养专职的司法工作人员为主转向以培养专职的司法人员与其他各行各业从业人员并举。对于有条件的市民来说，业余、半脱产甚至全脱产的法学教育，是成为提高市民法律素质的一条有效途径，因此对法学教育的普法模式应加以足够的重视和扶持。
杨鸿台（华东政法学院）
摘自《思想政治工作研究通讯》2006年第2期
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