近年来，上海市郊区城市化建设大力推进，日新月异。随着"三个集中"建设的不断发展，越来越多的郊区农民被异地动迁，离开了他们朝夕相处的土地。与此同时，他们通过土地换取保障，获得了市民身份。农民市民化的过程，从狭义的角度来看，主要是指农民在身份上获得与城市居民相同的身份和权利，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等，这些是与国家、政府相关联的技术层面上农民市民化过程；从广义的角度来看，是指在工业化和城市化的推动下，传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民转化，这些是社会文化层面上的农民市民化过程。
　　农民市民化过程中演变成为一种新的利益群体（本文称之为"新市民群体"），相应地产生了新的利益诉求。怎样科学建立起这种新的利益主体的表达机制，探索郊区农村的群众工作的新机制，是一个亟待解决的重大课题。同时，随着我国经济转轨、社会转型，以及信息技术的飞速发展，影响群众思想和行为的因素也越来越复杂，对各级党组织加强和改进新形势下的思想政治工作也提出了新的要求。因此，做好城市化背景下动迁集中居住的新市民群体的群众工作，对顺利推进上海郊区城市化进程，提高地方党委、政府管理社会事务的能力、协调利益关系的能力、处理人民内部矛盾的能力、维护社会稳定的能力，建设社会主义和谐社会，具有十分重要的现实意义。
　　一、农民市民化中群众工作的变化特征
　　新市民群体是社会经济发展过程中出现的独特的、在一定时期内存在的群体，它既不完全是市民或者农民，又分别有市民或者农民的某些属性。所以，新市民群体中的群众工作，由于形势的发展和环境的改变，它具有不同于传统群众工作特别是传统的农村群众工作的特点。主要表现为：
　　一是呈现出多样化特点。因为社会经济成分、从业方式和利益分配多元化，新市民这一群体也出现分层化，不同人的发展能力强弱有了分化，贫富之间差距也在加大。由于趋利性的驱动，新市民的利益诉求在形式和数量上日趋增多。因为接受信息的多渠道，新市民思想的趋向复杂化，价值观念趋向多元化，传统和现代交织，先进与落后混杂。与此同时，年轻人和年老人的代沟在扩大。总的说来新市民群众仍处于社会低收入层次，困难多，需求多，不稳定的因素也多，群众工作出现了点多、面大、量多的特点。根据我们在嘉定区开展的调查，当前新市民群体最关心的问题中，"个人生活保障问题"占样本总数的22.6％，"子女教育、就业问题"和"找一份稳定的工作"分别占到16％和16.2％，社区治安，居住环境卫生等问题亦有一定比例的关注，除此之外也有其他的一些关注问题，诸如政策的落实问题、动迁问题、老人的养老问题。这一切都要求进一步加强群众工作的针对性，健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，加强和改进信访工作，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时妥善处理群众反映的问题，息访止诉，消弭矛盾。
　　二是反映出实事化内涵。由于传统的城乡二元经济结构的限制，农村和农民长久以来一直处于发展的弱势地位和边缘地位，随着社会转型、体制转轨，农民的这种边缘性更加明显。农民市民化过程中的群众工作，要从群众最关心、最现实、最直接的问题入手，积极推进"民心工程"建设，坚持为民办实事、谋实利，努力实现社会公平和公正。调查反映，目前新市民群体生活中遇到的最大困难是"没有稳定的经济来源"，与此相关的问题是"生活费用开支增加太多"，关心这两类问题的人占了46.7％。所以，要通过社保体系的不断完善，切实解决群众的后顾之忧。要开发就业岗位，开展有针对性的就业指导和职业培训，帮助就业困难人群实现再就业。要加大资金投入，大力推进与老百姓的生活密切相关的实事工程，如饮水、住房、出行等；其他如建设、完善群众文化体育设施的工作，丰富群众精神文化生活需求，都需要政府给予财力保障。
　　三是体现出法制性要求。经过多年的普法教育，新市民们的民主法制意识不断得到强化，法律法规水平有了明显的提高，能自觉地运用法律武器维护自己的合法权益不受侵犯，积极通过信访渠道，向各级人民政府和行政职能机关献计献策、参政议政。这是社会主义民主政治建设得到逐步加强的一个重要标志，同时也是引发信访量增长的一个主要原因。据国土资源部的一份材料显示，2002年上半年群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87％反映的是征地补偿问题；又如，2004年嘉定区信访办接待的来访中，涉及新市民社会保障、土地动迁内容的接近27％。这都说明当前城市化进程中农民依法维权意识的增强。新形势下的群众工作，要求党委、政府增强工作的规范化、程序化，增强办事的透明性、法制性，对群众要正确教育引导。对一些群众提出的不符合法律和政策规定的要求、对一些群众中出现的违法现象，不能放任自流。要引导群众正确认识形势，正确认识稳定是人民群众的根本利益所系，正确理解党和国家的方针政策，正确处理个人利益和集体利益、国家利益的关系。
　　四是表现出协商性特征。上海郊区经济社会的发展，也使新市民群体的主体意识逐渐增强。广大群众积极性、主动性的充分发挥，正是我们做好各项工作的前提。群众工作对象的主体地位的突出，使得群众工作的主体和客体之间成为一种新型的平等的、协商的关系。目前上海郊区出现了"面对面"的动迁事务协调中心，正是适应了群众工作主客体间平等协商的要求。这种主客体间的新型关系，要求群众工作的手段从单向的灌输型、强制型向双向的交流型、谈判型转变；要求群众工作者用尊重人、理解人、关心人来引导群众以理性合法方式表达利益诉求。要站在工作对象的立场上来想问题，从正面的、积极的角度去理解他们，这样才能使群众保持比较好的心态，为理顺情绪、化解矛盾创造好的条件。群众工作主客体间的对等关系，还要求党委、政府进一步扩大群众知情权，做到重大建设项目的推进要让群众知晓，重大决策的出台要征求群众的意见，重要工作的开展要得到群众的支持。
　　二、市民化过程中群众工作的薄弱环节和面临的困难
　　当前农民市民化过程中，群众工作还面临一些困难，也存在一些薄弱环节。
　　一是群众工作的组织难度加大。一方面，由于农民长期退出集体化生产，农民群众的组织化程度降低；另一方面，农民群众的经济利益与外来政治文化、思想意识相互交织，冲击着农村群众长期以来固有的思想基础，群众的国家观念、集体观念、大局观念退化。比如，不少地方组织村民开会甚至村民委员会换届选举都要发"误工费"来激励、号召。群众组织化程度降低，带来了群众工作的组织难度加大和工作成本的加大。这些特点、难点在农民市民化进程中，仍会在一定时期内存在。
　　二是新市民群体中根深蒂固的小农意识难以在短期内彻底改变。农民长期的乡间分散居住，自给自足的农业生活方式，以致缺少一种生活大家园的整体意识，单家独户观念依然。动迁集中居住以前，农民相对随便散漫，相对缺少组织化的管理和约束的经历，因而成为新市民后，不喜欢别人"管头管脚"，对小区诸多管理制度不适应，比如在对禁止"乱搭、乱种、乱养"的规定、物业管理制度、业主公约、居民自治章程的自觉遵守上，就像孙悟空套上了紧箍咒一样浑身不自在。农村生活使得多数新市民不讲究公共卫生和环境卫生，参与共建意识不强，给开展小区精神文明创建带来了困难。由于历史和传统的原因，他们潜意识里对土地存有依恋，对城市化、现代化有心理恐慌，离开了熟悉的土地和老宅基地，有强烈的失落感。
　　三是新市民管理体制的不配套，资金支撑缺乏，新市民社区的硬件设施建设的不配套，给群众工作开展带来了一定困难。很多动迁农民集中居住区的人员来自不同的行政村和自然村，尽管在地域关系上是集中了，但行政关系上还是隶属于原来的村，这在管理上有不少矛盾和难度，如选举得回原来村，经济利益关系在原来村。动迁农民集中居住区的管理成本高，资金来源上有难度。管理一个200多户的新市民居住区，一年的日常开支要二三十万，比原来在农村时要多；而全部的开支是靠村级财政解决，村的经济负担较重，向新市民收物业管理费难度很大，小区管理经费的未来创收渠道不明。此外，新建的动迁农民集中居住区内各类便民的硬件设施尚不配套，新市民缺少举办婚丧喜事的场所，日常购物也有一定困难。
　　四是有关政策的不稳定或者不配套，给群众工作带来被动或者难度。政府制定的农村动迁政策与城市动迁政策差别较大，在政策制定的早期对市场因素考虑不够，导致在执行农村动迁政策时农民感到有较大的利益落差。而在宅基地置换、征地中，由于土地级差的不同或者用地性质的不同，各个地方有各自的补偿标准，各个时期有不同的补偿标准，或者不同性质的动拆迁有不同的补偿标准，群众往往会以此作为争取利益最大化的根据，客观上给群众工作带来了被动；又如，在动迁农民集中居住区需要以政策杠杆理顺合理的物业收费体系，充分发挥有偿服务的作用，提高管理的服务水平。对动迁农民集中居住区的长效管理机制的建立和拓宽管理经费的创收渠道方面，还需要政策的扶持和倾斜来落实和解决。在动迁农民集中居住区的文明创建方面，也缺乏一定的考核标准。
　　五是群众工作的主体（各级干部、群众工作者）不一定能占据信息享有优势地位。现在信息传播的渠道多，资讯发达，群众的信息量比依靠文件传达、报纸传播的时代有了很大提高。有的干部会因为疏于学习，不了解相关法律、政策，在信息占有上没有优势；或者因为不经常深入基层，不经常接触群众，不经常了解情况，对群众反映的矛盾、困难、问题做不到知根知底。这就会给群众工作造成一定的被动，也会影响干部在群众中的威信和形象。
　　三、以构建和谐社会为目标，积极探索农民市民化中的群众工作
　　构建和谐社会，协调好各阶层利益关系是关键。在城市化进程中，实现好、维护好和发展好新市民群体的经济上、政治上、文化上的利益是尤为重要的一环。新市民仍是新鲜事物，其表达机制的建立还牵制于政策体制和工作机制。做好农民市民化过程中的群众工作，特别要重视机制建设和政策建设。
　　1．合理区分新市民群体的就业意愿，制定有区别的就业扶助政策。在对新市民的调查中发现，群众最为关心的问题集中在生活保障和就业方面。上海郊区的失地农民大都参加了"镇保"或参照"镇保"标准落实了社会保障，即对于年龄达到某一标准的每个人发放数额相同的货币。虽然，有的镇通过在本镇范围内的企业已经解决了大部分人的就业问题，但是那些由于地理历史诸多原因导致条件相对较差的镇，群众的就业问题一直是困扰干部的首要问题。调查发现，有相当一部分的中老年人，已经不能或不愿再从事任何工作，而年龄在50岁以下的部分人员仍然有工作的意愿。因此，可以制定有区别的就业政策，对于有工作能力并有工作意愿的人员提供相关的技能培训，经费可以由"区--镇--个人"三级负担，在获得一定的职业资格后，可以由专门的就业中介机构或政府推荐就业。对于那些不愿工作和确实不能工作的人员，也应制定相应的措施。可以统一全区的镇保标准，完善相关的资格获取和评定制度，健全发放的程序。对于具备工作能力但没有工作意愿的人员，可以在一个"缓冲期"内发放适当的生活救济，但是超过该期限，就将不再发放。
　　当然，政府依然要发挥主导作用，可以在当地企业中通过协商，安置一些技术含量不高的工作岗位来吸纳离开土地的农民。同时，政府应大力展开宣传，让群众了解一些有关新市民就业的政策法规，鼓励他们自主创业，自主就业，改变"等、靠、要"的旧观念，进一步发挥政府调控职能，通过继续出资购买公益性岗位、清理财政出资就业岗位等措施，满足新市民群众就业需要。特别是在林业养护、社区助老、绿化养护等社区服务的项目上多腾出一些岗位安置这部分新市民群体。只有解决好就业问题，才能真正实现新市民群体向非农产业和城镇有序、有效转移。
　　2．改革资产产权制度，成立集体资产股份公司。新市民群体由农民向居民转变过程中，其文化低、纯农户多、老龄化程度高、困难户较多等特点逐步展现。作为村民，他们长期积累起来的集体资产应成为其增收的重要渠道，运作实践应该要建立与之相适应的集体资产股份公司。首先，做好人的统计、资产评估工作。把集体资产搞准搞实。其次，资产量化，确权到人，实现集体资产的"人格化"占有。在对原集体资产进行全面清产核资和产权界定的基础上，将村里资产进行合理的量化后配量到居民个人。股份公司成立之后，居民个人购买和公司送配的风险股是每个居民的永久性股份，可继承，也可以转让。这样做，既保证了集体资产的增值，又兼顾了居委会的财政需要和居民的利益，充分考虑到集体和居民双方的利益关系。再次，要做好完善章程、成立公司筹备工作。坚持"群众自愿、利益均沾、风险共担、按股分红"的原则。
　　3．理顺管理体制，各方面齐抓共管，统筹协调发展。农民从原来散居的自然村落集中居住后，原来的村民委员会已经不再适应农民集中居住小区的管理，必须要有相应的社区化管理。目前的管理体制应该是坚持街道、镇党委领导、政府主导，民政承办、部门配合、社会参与，形成各方齐抓共管的合力，共同推进社区建设。在政府职能转变还未到位的情况下，新市民群体利益的维护和实现，有赖于政府的支持和帮助，这是由农民逐渐向市民转化的重要保证，在政府的整体协调之下，社区的各项功能才能不断完善，以满足新市民群体的需要。
　　小区管理模式要结合各镇实际，形成合理、方便、高效的管理模式。一是实行村委会管理。成立由相关村民委员会、村民代表组成的小区管理委员会，履行对小区的管理职能。二是双重管理。即社区居委会管理和村委会管理相结合，社区居委会履行社会管理职能，相关村民委员会履行设计农民经济利益内容的管理。如果离土农转非人员达90％以下的村，可采取这一管理模式。三是建立社区居民委员会，具有一定规模（1000户左右，可以几个小区合并）、条件成熟的小区要组建社区委员会，由居住在本小区的符合法定选举条件的人员选举出社区居民委员会，履行社区居民委员会的职能。要完善小区管理制度，尽快实行自治管理。如嘉定区部分新市民集中居住区实行了小区居委会管理。据调查，在现有的小区居委会的干部构成中，原来的村委会干部占了较大的比例，对于这种治理人员的构成，当前有一定的合理性。但是，同时也要明确，干部要转变观念，要从以前的"重管理，轻服务"转变为现在的"重服务，轻管理"。
　　4．加大新市民集中居住区和谐家园创建力度。要以文明创建为途径，倡导健康、文明、现代的生活方式，丰富精神文化生活。新市民身上还带有很多在农村生活形成的生活习惯，公共卫生意识差，防范意识差，爱护公共设施的意识淡薄。集中居住后，几代人同堂居住，家庭的代际关系也有紧张的趋势。长期的农村生活使得新市民大部分没有兴趣爱好和特长，也不太能接受新鲜事物，居民的文化生活十分单调，部分老人精神比较空虚。各地党委、政府要以精神文明创建为突破口，开展各种寓教育性、娱乐性、知识性于一体的活动，对新市民开展适应新生活的宣传教育，以提高居民的精神生活质量，提升社区的文明程度。如嘉定工业区在上海市郊最大的动迁农民集中居住区--海伦社区开展"百姓三台一户"活动，加强对新市民现代文明生活方式的教育；通过开辟"百姓道德讲台"，制订、宣传文明公约，评议陈规陋习，倡导健康生活方式；通过开辟"百姓文艺戏台"，成立健身队和文艺巡回演出队，开展文体活动，丰富居民文化生活；通过开辟"百姓文明擂台"，开展"美在家园"评比活动和星级户评选活动，提高居民文明意识；通过扶持"百姓学习中心户"，带动、营造小区的学习氛围，并开辟实用知识讲座，提高居民的学习意识。
　　国际经验表明，在城市化迅速发展的阶段，如果不重视城乡关系的和谐统一，不关注好城市化中失地农民的利益，尽管可能城市化水平有显著的提升，但也可能同时造成一系列不良的后果。例如，拉美国家在20世纪60、70年代的快速城市化，就造成了失业增加、城市拥挤、社会紊乱、收入差距扩大等诸多"城市病"。从国内近年来的实践看，如果我们不重视农民市民化进程的和谐发展，快速的城市化也会产生一些不良的社会经济后果。正是在这种背景下，坚持"以人为本"的科学发展观，做好新市民群体的群众工作，对于实现上海大都市郊区的和谐发展，意义深远。

雷瑁梓 石中军(嘉定区思想政治工作研究会)
摘自《思想政治工作研究通讯》2006年第4期